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交流讨论材料
大学章程应该由谁制定?
大学诞生时，是没有大学章程的。大学章程的诞生是伴随着大学自治权的产 生而产生的。刚开始时，大学章程是皇帝颁发的特许状， 后来才逐步在特许状基 础上产生了大学章程。从世界范围看，大学章程主要由大学根据大学设立时的特 许状，国家和地方法律而制定的自主治理大学的总纲。
具体表现形态上主要有两 种：一种是由大学决策机关董事会根据特许状和国家地方法律制定，并自行颁布
生效。这以美国、日本国家的大学章程为代表。另一种是由大学决策机关根据特 许状，或国家地方法律制定，但须由政府或相应机构批准，然后颁由生效。这种
大学章程占绝大多数，如英国、德国、法国等。但不管如何，大学章程的制定权 主要在大学。正是在这个意义上讲，大学章程制定权，是大学法人权的延伸，是 大学自治权的核心。
一般来说，章程的制定权可以细分为组织权、起草权、提议权、审议权、 表决通过权、审核权、公布权。《高等学校章程制定暂行办法》对以上权力也作 了明确规定。
组织权：学校党委。
起草权：由校党委组织的“起草委员会”来负责章程的起草。“章程起草委
员会”应该包括：“学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相 关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成， 可以邀请社会相关方面的代 表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”（16条）即章程起
草委员会应该包括所有的大学利益相关者，以体现章程的宪法性。
提议权：对提议权，《办法》作了细分。学校内部大事，即“涉及到关系学 校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相 关的重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。” （18条）学校与］
外部组织关系，即“涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举办者、 主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。” （19条）。最终，“章 程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责人，应当就章程起草 情况与主要问题，向教职工代表大会做出说明。” （20条）从中可以看，在起［ 草过程中，各类大学利益相关者，均需得到表达自己意见的机会。最终，还要经 过教职工代表大会这一平台，由利益相关者集中提出自己的建议， 但得到讨论和 答复。|
审议权：《办法》把大学章程的审议权交由校长办公会来行使。
“章程草案 征求意见结束后，起草组织应当将章程草案及其起草说明，以及征求意见的情况、 主要问题的不同意见等，提交校长办公会议审议。”（21条）
表决通过权：“章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审
定。”（22条）由此可见，《办法》把表决通过权交由校党委行使。
审核权：大学章程的审核权根据大学的归属不同， 而不同。但不管那一级的 审核机关，都应该成立“章程审核委员会”。“地方政府举办的高等学校的章程
由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后， 应当报教育部
备案；
教育部直属高等学校的章程由教育部核准；
其他中央部门所属高校的章程， 经主管部门同意，报教育部核准。”（23条）“核准机关应当指定专门机构依
照本办法的要求，对章程核准稿的合法性、适当性、规范性以及制定程序，进行 初步审查。审查通过的，提交核准机关组织的章程核准委员会评议。章程核准委 员会由核准机关、有关主管部门推荐代表，高校、社会代表以及相关领域的专家 组成。”（25 条）
发布权：大学校长是大学的法人代表，大学章程的发布权理应由大学校长 发布。但大学校长的发布权，是建立在大学章程被“章程审核委员会”核准的前 提下的。“章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代 表人签发，报核准机关。”（22条）“经核准机关核准的章程文本为正式文本。
高等学校应当以学校名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开。”（27
条）
从上可见，我国政府对大学章程制定权作了详尽的规定。
但正是这种规定， 很可能使章程的制定轮为一种形式。
大学为了应付检查，为了标榜以法治校，有 可能随意出台一个文件，搭建一个起草班子，然后根据相应的法律和其他大学章 程模版，起草一个大学章程。如此，则失去了章程的意义。要想使章程有效力、 有权威，得到全校师生和社会的尊重，大学章程制定还需要一系列的制度和机制 作保障。只有有了制度和机制作保障，大学章程的制定过程才可能成为 “应当深 入研究、分析学校的特色与需求，总结实践经验，广泛听取政府有关部门、学校 内部组织、师生员工的意见，充分反映学校举办者、管理者、办学者，以及教职 员工、学生的要求与意愿，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐 的过程。”（17条）
中华人民共和国教育部令第31号
《高等学校章程制定暂行办法》已经 2011年7月12日教育部第21次部长 办公会议审议通过，现予发布，自2012年1月1日起施行。
教育部部长袁贵仁
二o—年^一月二十八日
高等学校章程制定暂行办法
第一章总则
第一条 为完善中国特色现代大学制度，指导和规范高等学校章程建设，促 进高等学校依法治校、科学发展，依据教育法、高等教育法及其他有关规定，制 定本办法。
第二条 国家举办的高等学校章程的起草、审议、修订以及核准、备案等， 适用本办法。
第三条 章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准 则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、 实施办学和 管理活动、开展社会合作。
高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教 师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。
第四条 高等学校制定章程应当以中国特色社会主义理论体系为指导，以宪
法、法律法规为依据，坚持社会主义办学方向，遵循高等教育规律，推进高等学 校科学发展；
应当促进改革创新，围绕人才培养、科学研究、服务社会、推进文 化传承创新的任务，依法完善内部法人治理结构，体现和保护学校改革创新的成 功经验与制度成果；
应当着重完善学校自主管理、自我约束的体制、机制，反映 学校的办学特色。
第五条高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分 离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则， 落 实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。
第六条 章程用语应当准确、简洁、规范，条文内容应当明确、具体，具有 可操作性。
章程根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。
第二章章程内容
第七条 章程应当按照高等教育法的规定，载明以下内容：
（一）学校的登记名称、简称、英文译名等，学校办学地点、住所地；
（二）学校的机构性质、发展定位，培养目标、办学方向；
（三）经审批机关核定的办学层次、规模；
（四）学校的主要学科门类，以及设置和调整的原则、程序；
（五）学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、 中外合作办学等不同教育形式的性质、目的、要求；
（六）学校的领导体制、法定代表人，组织结构、决策机制、民主管理和监 督机制，内设机构的组成、职责、管理体制；
（七）学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度，接受捐赠的 规则与办法；
（八）学校的举办者，举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，学校 负责人的产生与任命机制，举办者的投入与保障义务；
（九）章程修改的启动、审议程序，以及章程解释权的归属；
（十）学校的分立、合并及终止事由，校徽、校歌等学校标志物、学校与相 关社会组织关系等学校认为必要的事项，以及本办法规定的需要在章程中规定的 重大事项。
第八条 章程应当按照高等教育法的规定，健全学校办学自主权的行使与监 督机制，明确以下事项的基本规则、决策程序与监督机制：
（一）开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务；
（二）设置和调整学科、专业；
（三）制订招生方案，调节系科招生比例，确定选拔学生的条件、标准、办 法和程序；
（四）制订学校规划并组织实施；
（五）设置教学、科研及行政职能部门；
（六）确定内部收入分配原则；
（七）招聘、管理和使用人才；
（八）学校财产和经费的使用与管理；
（九）其他学校可以自主决定的重大事项。
第九条 章程应当依照法律及其他有关规定，健全中国共产党高等学校基层委员 会领导下的校长负责制的具体实施规则、 实施意见，规范学校党委集体领导的议 事规则、决策程序，明确支持校长独立负责地行使职权的制度规范。
章程应当明确校长作为学校法定代表人和主要行政负责人，全面负责教学、 科学研究和其他管理工作的职权范围；
规范校长办公会议或者校务会议的组成、 职责、议事规则等内容。
第十条 章程应当根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构 和组织框架，明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管 理的程序与规则。
章程根据学校实际，可以按照有利于推进教授治学、 民主管理，有利于调动 基层组织积极性的原则，设置并规范学院（学部、系）、其他内设机构以及教学、 科研基层组织的领导体制、管理制度。
第十一条 章程应当明确规定学校学术委员会、学位评定委员会以及其他学 术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制，保障学术组织在学 校的学科建设、专业设置、学术评价、学术发展、教学科研计划方案制定、教师 队伍建设等方面充分发挥咨询、审议、决策作用，维护学术活动的独立性。
章程应当明确学校学术评价和学位授予的基本规则和办法；
明确尊重和保障
教师、学生在教学、研究和学习方面依法享有的学术自由、探索自由，营造宽松 的学术环境。
第十二条 章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、 职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序等，维护师生员工通过教职工 代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。
对学校根据发展需要自主设置的各类组织机构， 如校务委员会、教授委员会、 校友会等，章程中应明确其地位、宗旨以及基本的组织与议事规则。
第十三条章程应当明确学校开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督 的原则与办法，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。
学校根据发展需要和办学特色，自主设置有政府、行业、企事业单位以及其 他社会组织代表参加的学校理事会或者董事会的， 应当在章程中明确理事会或者 董事会的地位作用、组成和议事规则。
第十四条 章程应当围绕提高质量的核心任务，明确学校保障和提高教育教 学质量的原则与制度，规定学校对学科、专业、课程以及教学、科研的水平与质 量进行评价、考核的基本规则，建立科学、规范的质量保障体系和评价机制。
第十五条 章程应当体现以人为本的办学理念， 健全教师、学生权益的救济 机制，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护，明确其权利义务；
明确学校 受理教师、学生申诉的机构与程序。
第三章章程制定程序
第十六条 高等学校应当按照民主、公开的原则，成立专门起草组织开展章 程起草工作。
章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、 相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成， 可以邀请社会相关方面的 代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。
第十七条 高等学校起草章程，应当深入研究、分析学校的特色与需求，总 结实践经验，广泛听取政府有关部门、学校内部组织、师生员工的意见，充分反 映学校举办者、管理者、办学者，以及教职员工、学生的要求与意愿，使章程起 草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。
第十八条 章程起草过程中，应当在校内公开听取意见；
涉及到关系学校发 展定位、办学方向、培养目标、管理体制，以及与教职工、学生切身利益相关的 重大问题，应当采取多种方式，征求意见、充分论证。
第十九条 起草章程，涉及到与举办者权利关系的内容，高等学校应当与举 办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商。
第二十条章程草案应提交教职工代表大会讨论。学校章程起草组织负责 人，应当就章程起草情况与主要问题，向教职工代表大会做出说明。
第二十一条章程草案征求意见结束后，起草组织应当将章程草案及其起草 说明，以及征求意见的情况、主要问题的不同意见等，提交校长办公会议审议。
第二十二条章程草案经校长办公会议讨论通过后，由学校党委会讨论审
章程草案经讨论审定后，应当形成章程核准稿和说明，由学校法定代表人签 发，报核准机关。
第四章章程核准与监督
第二十三条 地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准， 其 中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；
教育部直属高等学校的 章程由教育部核准；
其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部 核准。
第二十四条 章程报送核准应当提交以下材料：
（一）核准申请书；
（二）章程核准稿；
（三）对章程制定程序和主要内容的说明。
第二十五条核准机关应当指定专门机构依照本办法的要求，对章程核准稿 的合法性、适当性、规范性以及制定程序，进行初步审查。审查通过的，提交核 准机关组织的章程核准委员会评议。
章程核准委员会由核准机关、有关主管部门推荐代表，高校、社会代表以及 相关领域的专家组成。
第二十六条 核准机关应当自收到核准申请2个月内完成初步审查。涉及对 核准稿条款、文字进行修改的，核准机关应当及时与学校进行沟通， 提出修改意 见。
有下列情形之一的，核准机关可以提出时限，要求学校修改后，重新申请核 准：
（一）违反法律、法规的；
（二）超越高等学校职权的；
（三）章程核准委员会未予通过或者提出重大修改意见的；
（四）违反本办法相关规定的；
（五）核准期间发现学校内部存在重大分歧的；
（六）有其他不宜核准情形的。
第二十七条经核准机关核准的章程文本为正式文本。高等学校应当以学校 名义发布章程的正式文本，并向本校和社会公开。
第二十八条 高等学校应当保持章程的稳定。
高等学校发生分立、合并、终止，或者名称、类别层次、办学宗旨、发展目 标、举办与管理体制变化等重大事项的， 可以依据章程规定的程序，对章程进行 修订。
第二十九条高等学校章程的修订案，应当依法报原核准机关核准。
章程修订案经核准后，高等学校应当重新发布章程。
第三十条高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况，依据章程审查 学校内部规章制度、规范性文件，受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报 和投诉。
第三十一条高等学校的主管教育行政部门对章程中自主确定的不违反法 律和国家政策强制性规定的办学形式、 管理办法等，应当予以认可；
对高等学校 履行章程情况应当进行指导、监督；
对高等学校不执行章程的情况或者违反章程 规定自行实施的管理行为，应当责令限期改正。
第五章附则
第三十二条新设立的高等学校，由学校举办者或者其委托的筹设机构，依 法制定章程，并报审批机关批准；
其中新设立的国家举办的高等学校，其章程应当 具备本办法规定的内容；
民办高等学校和中外合作举办的高等学校，依据相关法 律法规制定章程，章程内容可参照本办法的规定。
第三十三条 本办法自2012年1月1日起施行。
教育部2012年新闻通气会散发材料一
介绍《高等学校章程制定暂行办法》有关情况
一、出台背景
加强高等学校章程建设是教育规划纲要在完善中国特色现代大学制度部分 提出的一项重要任务。为落实教育规划纲要要求，教育部经过认真研究、反复征 求意见，最近以教育部第31号令的形式颁布了《高等学校章程制定暂行办法》 （以下简称：《高校章程制定办法》），并于 2012年1月1日起施行。
依据《教育法》的规定，制定章程并依据章程自主管理是学校的法定权利， 《高等教育法》专门规定了高校章程的内容。教育规划纲要在完善中国特色现代 大学制度一节，提出要：“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程 规定管理学校。”近些年，我国高等教育改革发展的实践表明，促进高校科学发 展，基本的经验就是要依法治校，依法办学。高等学校章程不仅是高等学校依法 自主管理，实现依法治校的必要条件，也是明确高等学校内外部权利义务关系， 促进高校完善治理结构、科学发展，建设现代大学制度的重要载体。
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二、《高校章程制定办法》的主要内容
《高校章程制定办法》共分为总则、章程内容、章程制定程序、章程核准与 监督以及附则等五章，33条，从实体和程序两个方面，对高校章程制定的原则、 内容、程序以及核准和监督中所涉及的主要问题、主要环节进行了全面规范。主 要解决目前公办高校多数还没有章程或者已有章程不符合现代大学制度要求的 问题，目的是为高等学校制定章程提供内容指导与程序规范，推动高等学校以章
程建设为核心实施整体改革，制定符合法律规定、体现学校需求与特色的高质量 章程；
同时，规范高校章程制定、核准的程序，使高校章程通过科学、民主、公 开的程序，具备应有的法律效力。
确立章程的地位与作用。《高校章程制定办法》第三条规定：“章程是高等 学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。
高等学校应当以章程 为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。
高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、 学生、社会公众依据章程实施的监督、评估”。其中确立了章程在学校的制度体 系中所具有的基础性、准则性作用，通俗地讲就是学校校内的“宪章”；
强调章 程具有规范和统领校内管理制度的功能， 是学校行为的基本准则；
明确章程要成 为高校接受外部监督、实施自我监督的基本依据。
提出制定章程的基本原则。首先是法治的原则，即高校章程要遵循法制统 一的原则，遵守法律的原则与规定，以中国特色社会主义理论体系为指导， 把握 社会主义办学方向，将依法自主管理的理念落实到具体规范当中。
第二是改革的 原则，即制定章程不应成为学校现有制度规范的集合和汇编，或者现有体制的重
复描述，而是要成为高校系统改革的一部分， 使高校管理体制改革与章程建设相 互促进，以改革为制定章程提供动力与内容，以章程建设作为改革的切入点和系 统集成的载体。第三是自主的原则，即章程要着力完善学校自主管理、自我约束 的体制、机制，反映学校的办学特色。
明确高校章程应当具备的要件。《高校章程制定办法》的第二章从三个方面 对高校章程内容作了规定：首先，章程要具备法定内容，明确章程要包含《高等 教育法》第二十八条确定的章程基本内容。其次，章程要包含法律和教育规划纲 要提出的自主权内容，明确办学自主权的行使与监督规则。
第三，章程要包含现 代大学制度的内涵与要求，要将决策机制、治理结构、民主管理、学术体制、专 业评价、社会合作等建立现代大学制度所必备的制度要件与要求纳入其中，明确
高校内部各种权力的运行规则，要体现以人为本的办学理念，突出对教师、学生 权益、地位的确认与保护。
规范章程的制定程序。明确章程由学校组织起草，学校的起草组织要具有广 泛的代表性，起草章程要遵循民主、科学、公开的原则，采取开门立法的方式， 使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程。在起草程序上要广 泛征求校内各方面的意见，重大问题要充分发扬民主。章程制定办法充分吸取了 有关高校的实践经验，规定章程草案由教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、 学校党委会审定，审定后由法定代表人签发的机制，以保证章程草案在学校内部 得到充分讨论，反映各方面意见。同时，《高校章程制定办法》还规定，高校的
举办机关或者主管部门应当以适当方式参与章程的制定，按照政校分开、管办分
离的原则，以章程明确界定政府与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则， 尊重和维护学校的办学自主权。
建立章程核准的程序与制度。根据国务院行政审批制度改革的原则与精神， 章程制定办法依据高教法对章程的核准权做了下放，即地方政府举办的高等学校 的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后， 报教育 部备案；
教育部直属高等学校的章程由教育部核准；
其他中央部门所属高校的章 程，经主管部门同意，报教育部核准。办法同时规定章程核准要经过章程核准委 员会的审核，这是新的制度创设，目的就在于进一步提高章程的效力与权威， 保 障章程的稳定性。
健全章程的执行与监督机制。为保障章程制定颁布后能够得到执行，《高校
章程制定办法》规定学校内部要设立依据章程的内部制度、 文件审查机制，落实 章程在学校管理中的核心地位；
明确主管部门应当认可高校在章程中做出的自主 规定，对高等学校履行章程情况应当进行指导、 监督，对高等学校不执行章程的 情况或者违反章程规定自行实施的管理行为，应当予以纠正。
三、《高校章程制定办法》的意义及贯彻落实的工作安排
《高校章程制定办法》的发布是推动高等教育体制改革，建设现代大学制度 中具有里程碑意义的一件大事。当前，按照教育规划纲要的要求，教育部正在全 面推动和深化高等教育体制改革。在此时机下，章程制定办法的出台，符合高校 章程建设的现状，适应改革的需求，将在一段时间内，集中推动高校普遍建立章 程，对于推进高等教育体制改革具有重要意义。
为推动《高校章程制定办法》的学习宣传与贯彻实施工作，近日教育部办 公厅发出通知，要求各地、各高等学校：抓紧组织、深入开展《高校章程制定办 法》的学习宣传工作，形成推动高等学校章程建设、内部管理体制改革的大学习、 大讨论；
全面部署高等学校章程建设工作，推动所有高等学校在2012年内全面
启动章程制定或者修订工作；
做好章程制定的分类指导与试点工作， 确定若干有 代表性的高等学校作为试点单位，尽快形成具有示范和推广意义的成果；
建立健 全章程核准程序与机制，组织具有权威性的章程核准委员会，完善章程核准机制；
进一步推动高等学校的依法治校工作， 以章程建设为核心，系统梳理高校内部管 理体制，推动高校整体改革，实现依法治校的良好局面。
