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完善我国食品安全法律规制的思考
一、目前我国专项的食品安全法律法规
(一)国家制定的法律法规
食品安全问题重视程度的提高，我国政府制定并实施了一系列旨在保证食品安全或者与之相关的法律法规，为我国食品质量安全的监管工作奠定了法律基础。经过长期的建设完善，我国食品安全法规体系日趋完善，取得很大成绩。目前形成了以《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、等法律为基础，以涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以各省及地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系。目前根据十一届全国人大会第二次委员长会议的决定，《食品安全法》已于2009年6月1日实施，这将成为我国的食品安全基本法。
《中华人民共和国食品卫生法》对食品的卫生、食品添加剂的卫生、食品容器、包装材料和食品用工具、设备的卫生、食品卫生标准和管理办法的制定、食品卫生管理、食品卫生监督等方面进行了规定《食品安全法》将其废止)。《食品安全法》是一部防止、控制和消除食品污染以及食品中有害因素对人体的危害，预防和减少食源性疾病的发生，保证食品安全，保障人民群众生命安全和身体健康的重要法律草案，对食品安全标准的内容、风险评估制度、惩罚性赔偿制度和食品安全信息统一发布等制度做出规定。《中华人民共和国产品质量法》强调了产品必须符合保障人体健康和人身安全的国家标准、行业标准以及有关规定。
《中华人民共和国农业法》规定了可能危害人畜安全的农业生产资料的安全使用制度，建立健全农产品加工制品质量标准，加强对农产品加工过程的质量安全管理和监督，保障食品安全。《农产品质量安全法》对农产品质量安全标准、产地、生产、包装和标识以及监督检查、法律责任等方面做出了规定，为从根本上解决农产品的质量安全问题提供了法律保障。
《中华人民共和国农药管理条例》规定农药正式登记须由农药登记评审委员会对农药产品的化学、毒理学、药效、残留、环境影响等做出评价后方可进行。《中华人民共和国兽药管理条例》规定了新兽药和兽药新制剂在研制方法、生产工艺、质量标准、药理、毒理、临床试验报告、质量标准、对环境影响等方面要提供报告书及污染防治措施。
《中华人民共和国饲料与饲料添加剂管理条例》对新饲料、新饲料添加剂的安全性、有效性、动物营养、毒理、药理、代谢、卫生、饲喂效果、残留消解动态和毒理及其对环境的影响等方面做出了规定。
(二)相关部委立法规定
部委制定的法规主要：农业部制定的《生猪屠宰管理条例》、《进口兽药管理办法》、《兽用生物制品管理办法》、《无公害农产品管理办法》、《肥料登记管理办法》等;卫生部制定的《食品安全行动计划》、《食品卫生监督程序》、《食品卫生行政处罚办法》、《豆制品、酱腌菜卫生管理办法》、《酒类卫生管理办法》、《粮食卫生管理办法》、《冷饮食品卫生管理办法》、《食用植物油卫生管理办法》、《肉与肉制品卫生管理办法》、《食糖卫生管理办法》等;国家质量监督检验检疫总局制定的《中华人民共和国出口食品卫生管理办法(试行)》、《中华人民共和国进出口食品标签管理办法》、《进口商品质量监督管理办法》、《进出口商品封识管理办法》、《进境水果检疫管理办法》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》、《进出境水产品检验检疫管理办法》等。这些法律法规从这个食品链的环节来划分，基本可以分为产前环境质量法律规制、生产加工环节法律规制以及流通环节法律规制。
二、我国食品安全法律存在的问题
虽然我国食品安全立法已经取得了不错的成绩，尤其是《食品安全法》及《食品安全法实施条例》的通过，使我国食品安全立法迈上了一个新的台阶。但是，由于我国食品安全立法起步晚，各项法规标准低于国际平均水平，食品安全法律制度规范尚处于起步阶段，相应的制度环境建设尚需时日。再加上各种食品安全事件频发，现行食品安全法制仍存在以下问题有待进一步完善：
(一)食品安全监管体制方面存在的问题
1.《食品安全法实施条例》还进一步强化了地方政府完善食品安全监管工作的协调配合机制。然而，这种协调配合机制并没有解决分段监管模式下造成的属地化管理。属地化管理容易因地方保护主义而造成执法部门与企业之间的利益勾结。现实中地方保护主义仍然严重，一些地方、部门总是难以拂去利益之重，加之公民和媒体权利等总是无法对权力形成有效制约，食品安全监管的规定会不会流于形式同时，《食品安全法》及其配套法规并没有建立起一个统一的供各个监管部门共享食品安全曝光网络平台。容易造成食品企业漏网.
2.政府对食品安全监管只是保障食品安全的一个方面，政府监管存在监管成本高、易产生监管漏洞和寻租的不足。为谨防政府失灵,如何有效激励消费者、行业协会、新闻媒体等力量参与更重要。然而，我国食品安全法律在这一方面做的远远不够。新的食品安全法虽然引入了社会资源和组织的参与，但不具有实质意义。法律并没有为消费者提供便利的索赔渠道，消费者面临举证难、维权成本高的问题，从而造成多数消费者不愿意跟商家较真。
(二)食品安全法律责任制度方面存在的问题
关于食品安全违法犯罪十倍赔偿的问题。《食品安全法》的一大亮点之一是由两倍赔偿变成十倍赔偿。相比之前的《消费者权益保护法》条款，算是一大进步。根据食品安全法第九十六条第二款的规定：生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。
表明上看来，我国加强了对食品企业的处罚力度，而实际上十倍的赔偿金并不能有效激励食品企业。通过对比即可得知。设消费者食用价值10元的不安全食品后中毒，产生医疗费用等10000元的实际损害，按我国法律计算，消费者可获10000+l0*l0=10100元赔偿;按我国台湾地区法律法律计算，消费者最多可 10000+10000*3=40000元的赔偿。可见，我国的十倍赔偿是以商品价款为基数，台湾地区的赔偿是以造成的实际损害为基数的。其处罚力度远远大于我国。对于大企业来说，数万元的罚款就如隔靴搔痒;对于我国成批的小作坊来说，纵使失手被查，也能快速在其他地区安营扎寨.
此外，在消费者看来，十倍于问题食品的赔偿价格多数在百元内，除了举证难、检验费用昂贵等，即使消费者告到法庭，还要经过一审、二审等程序，诉讼时间长使得很多消费者放弃维权。论文格式可见，以商品价款为基数的十倍赔偿并不能吓退违法经营者。
三、完善我国食品安全法律规制的思考
随着《食品安全法》及《食品安全法律实施条例》的相继出台，我国食品安全法律规制目标进一步明确，食品安全法律规制体系在初步形成。但是，与《食品安全法》相配套的法律操作规范仍不完备、相应的食品安全监管机构的设置、财政资金等尚未到位等等，与发达国家相比，我国食品安全法律保护水平仍然较低，食品安全法律制度建设有待完善。因此，食品安全法律资源需要进一步整合。必须进一步完善我国食品安全法律规范，以保障我国国民的身体健康和子孙后代的福利。
(一)食品安全法律立法体系的完善
在《食品安全法》的统领下，进一步完善农产品质量法、产品质量法、广告法、民法、刑法、环境法、动物福利法等法律法规，从而形成一个综合性的食品安全法律体系，既包括食品安全的实体内容，也包括食品安全的程序内容;既包括行政责任，也包括民事责任和刑事责任;既有维护社会公益的作用，也有保护私人权利和利益的作用，是融公法与私法于一体的法律制度。同时，区分各法律规范的保护对象和应用范围。
例如食品和农产品分类管理是由我国基本国情决定的，但是《食品安全法》中涉及的有些内容与《农产品质量安全法》、《产品质量法》等法律错综交叉，相互冲突，造成食品安全法律法规之间的协调和配套性较差。如《食品安全法》第二条第二款规定：供食用的源于农业的初级产品(以下称食用农产品)的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。
但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定.该条旨在理清《食品安全法》和《农产品质量安全法》适用之间的关系。但是，对于食用农产品和食品的区别并没有明确的界定，在实践中会造成执法的冲突，不具有可操作性。如各种蔬菜、水果、蛋奶等农产品，也可以作为食品直接进入家庭消费。笔者认为，可以对其分阶段监管：在种植、养殖阶段遵守农产品质量安全法，而在其他消费阶段则遵守食品安全法。
(二)食品安全监管制度的完善
1.进一步明确食品安全委员会的权责
《食品安全法》及《食品安全法实施条例》在坚持分段监管的基础上，对明确食品安全监管部门职责较之以往有很大进步。并设立高层次的议事协调机构-食品安全委员会。然而，食品安全法及其实施条例并没有对食品安全委员会的权责作出明确的界定。《食品安全法》仅仅在第四条规定国家设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定,同时法律也授权国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。因此，仍需期待国务院在《食品安全法》相关行政法规中进一步明确食品安全委员会的职权，将其职权法定化，做到权责明确。
2.完善食品安全的监管内容
完善的法律制度不等于有效的实施，还有赖于各项制度的落实。在食品安全法及其实施条例己经出台，各项制度基本确定的情况下，如何使企业建立符合法律法规要求的食品安全保障制度，落实《食品安全法》及《食品安全法实施条例》规定的各种针对生产经营者的规定，严格遵守生产操作规范显得更为重要。食品安全问题是社会的公共问题，单靠任何一种制度一企业责任、行政监管等，并不能有效的保障食品安全。
因此，如何改进行政监管模式，使监管部门由过去的重事前许可和事后处罚转向以人性化的行政指导为主，帮助企业在生产经营过程中建立起符合法律要求的各项制度，将会有利确保食品安全。同时，监管部门可以做好自己擅长的工作，如食品安全标准、食品安全风险评估、食品安全信息发布等。
此外，针对我国农业生产高度分散、政府监管部门没有足够人、财、物对每个农户监管到位，而食品源头污染严重等问题，各个地方政府可以引导分散农户同大型食品加工企业合作，以大型企业在控制与质量管理方面的优势，加强对农户生产安全食品的引导，同时，监管部门集中对这些企业的监管。笔者认为，在我国目前国情下，以上建议可谓是一条行之有效的提升农产品质量的现实途径。同时，这也符合我国《食品安全法》第五条第一款的规定：县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制。
(三)食品安全消费者保护机制的完善
1.降低消费者维权成本
食品安全事故大多是由如柴、米、油、盐、酱、醋等小商品引起的，这些商品价值很小，小到几毛钱大到几块钱，而维权成本却及其高昂，光检验费、律师费、诉讼费等高昂的成本不说，可能还要经过一审、二审等长时间的诉讼拖累。因此，降低消费者维权成本是发挥消费者作用的关键。对此，笔者认为，应当充分发挥消费者协会的作用。消费者协会是维护消费者利益的社会性组织，可以帮助处于弱势地位的消费者同生产经营者谈判。对于较严重的食品安全事故纠纷，可以赋予消费者协会代表受害人提起诉讼的诉讼主体资格。这样可以实现利益的平衡，具有现实的可操作性。
因为，消费者协会熟悉有关法律、法规，其组织形式有利于直接接触大规模的受损害消费者，便于收集第一手资料，通过对当事人的诉求进行系统的分类整理以协调众多受害人的诉讼请求，从而有利于人民法院及时、顺利地审结案件，平息纷争。对于最后获得的补偿由消费者协会和消费者共同分享。这样一方面避免了消费者精力不济，减轻了费用负担。
另一方面也增加了消费者维权的动力。此外，对于高昂的鉴定费用，笔者认为，法律应当规定由监管部门承担。因为，保障食品安全是国家不可推卸的责任，理应由财政拨款来负担。但是，如果最终鉴定结果证明食品有问题，则应当由食品企业来承担相关费用。这样一方面减轻消费者维权成本，另一方面可以激励监管部门切实履行职责。
2.完善消费者诉讼制度
谁有资格提起诉讼是很重要的问题。很多消费者基于高昂的诉讼成本和繁琐的法律程序而放弃了维权，这也是食品安全事件愈演愈烈的一个重要原因。我国《民事诉讼法》第一百零八条第一款规定：起诉必须符合下列条件：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。
这种设计不利于社会团体的参与和提高了消费者的起诉成本，不能发挥社会团体的力量。笔者认为，可以借鉴美国的集团诉讼制度。集团诉讼虽然也是基于受害者人数众多，但每个受害者所受损失又很少而建立起来的，但其完全不同于我国的代表人诉讼制度。
我国代表人诉讼由于存在以下三种缺陷，而导致其缺乏现实的可操作性：首先，权利人必须到法院进行登记，才能参加到代表人诉讼中来，增加当事人的成本;其次，由于判决扩展方式上的限制，一些权利人没有及时进行参加代表人诉讼登记之后被排除在外，无法直接获得判决的适用，为保护权利只有再次起诉，这样必然给当事人增加了诉讼成本，不利于有效保护受害人的权利，也无法发挥代表人诉讼制度严厉制裁违法行为的功能。
最后，由于代表人产生方式的严格要求，使得我国代表人诉讼出现的可能相对要小，更多的情形是受害人的息事宁人。而美国的集团诉讼制度由律师发起并承担诉讼费用，受害者不需要耗费过量的人力、物力等，节约了诉讼成本、提高了诉讼效率并维护了公共利益，有效的鼓励了大多数受损的消费者积极的维护自己的权利。因此，要使代表人诉讼制度在这方面的功能显露出来，必须借鉴美国的集团诉讼制度。
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