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篇一 《 治理视角下的基层司法行政工作机制创新 》
[摘 要] 作为社会管理的治理应当以当前社会管理创新为时代背景，以服务民生为最终目标，以法治为强制保障。在此理论视角下，基层司法行政工作机制创新需要在政府与社会的互动中重构治理主体，在限制与开放的平衡中调配治理权力，在传统与现代的互补中优化治理方式。
[关键词] 治理;司法行政;宜昌
[中图分类号] D916.1 [文献标识码] A [文章编号] 1671-6639(2013)02-0026-05
基层司法行政工作是社会管理综合治理工作的基础和前沿环节，因此，基层司法行政工作机制创新的意义不容忽视。本文在治理的视角下，以湖北省宜昌市的法务网格工程为个案，探索具有现实推广意义的基层司法行政工作机制创新之路。
一、理论框架：作为社会管理的治理
英文治理的词源出自希腊文的动词操舵、驾驶，西哲柏拉图最先在隐喻意义上指称城邦的管理。在西方国家，治理在社会科学领域隐匿两千余年后，于20世纪90年代再度勃兴，迅速成为西方社会科学中的一个关键词，并随即移译国内，与全球化、第三条道路、合法性等学术新词一道成为当下学术讨论的前沿问题。改革开放以来，从强调阶级统治到提倡社会治理，构成了中国特色社会主义法学理论转向和革新的一个标志。因此，法学在研究分析基层司法行政工作的具体问题时，以治理为视角，对制度创新不无裨益。
治理在经济、社会和政治领域的广泛使用，使得治理本身存在多种涵义。治理学说的代表人物罗伯特罗茨在其广为引证的《新的治理：没有政府的统治》一文中将治理归纳为6种不同的用法：(1)作为最小国家的治理，偏重利用市场或准市场的方法提供公共服务;(2)作为公司治理的治理，意指指导和控制组织的体制;(3)作为新公共管理的治理，提出要用具有企业家精神的政府来代替官僚;(4)作为善治的治理，构建以效率、法治、责任为导向的公共服务体系;(5)作为社会-控制体系的治理，强调中央与地方、政府部门与私人部门的互动和妥协;(6)作为自组织网络的治理，建立基于信任与互利的社会协调网络[1]。我国的部门法学各自吸收治理的不同涵义，结合我国实际开展研究，其成果包括民商法领域的公司治理结构、行政法领域的软法理论、国际法领域的全球治理模式等等。然而，西方治理自身的立场与发展中国家围绕政权架构的制度体系和具体的社会状况存在着紧张关系：从国际秩序的层面看，治理强调治理的跨国性和全球性而否定主权政府在国内和国际治理中的重要作用，这在某种意义上是为其推行国际霸权政策寻找借口[2]。从国别传统的层面看，即便是目前美国使用最广泛的介绍中国政治的教科书《治理中国：从革命到改革》也不得不承认：西方公民社会的模式不适用于今天中国的状况，而中国真正需要并正在推行的治理则是以其他的国家-社会互动结构来取代终生隶属于单位管理的模式，包括发展能够管理社会行为和裁决资源分配争端的法律体系[3]。
综上所述，西方政治学者同时看到了市场失灵和政府失败，试图将社会这个中间层由边缘推到权力中心，由此诞生治理。但是，国家(和政府)在众多水平上的治理中并不是可有可无的，离开了国家这一中心，所谓的多元治理主体、多中心的协同几乎是不可能的，碎片化的社会是无法匡正市场和政府的失败的[4]。据此，本文所使用的治理概念是指作为社会管理的治理，具体包括三层内容：第一，作为社会管理的治理以当前社会管理创新为时代背景。2004年党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新;2007年党的十七大报告提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局;2012年党的报告提出加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。如果忽视或者背离这个时代背景，所创新的基层司法行政工作机制将流于纸面而缺乏现实指导意义。第二，作为社会管理的治理以服务民生为最终目标。治理的合法性在于治理活动所关涉主体的内心同意和认可，民众的满意度保证了治理的权威和秩序。如果未能达到这个最终目标，所创新的基层司法行政工作机制将失去民众的认可而难以实施。第三，作为社会管理的治理以法治为强制保障。治理在消解政府作为国家唯一权力中心的地位时，面临社会管理权力的再分配问题，法律是现代社会规范权力最有效的手段。就基层司法行政工作机制创新而言，对原有机制的突破需要法律发挥指引作用，对新设机制的认可需要法律发挥评价作用，对新设机制的推行需要法律发挥规范作用。在这个意义上，依法治国就是依法对权力进行分配和治理。
二、在政府与社会的互动中重构治理主体
欧洲的启蒙运动将国家从教会中解放出来。无论是布丹强调的永恒主权，还是洛克主张的人民主权，国家成为主权唯一的拥有者和行使者，这个观念深入人心。以代议制民主确立权力的合法性基础，立法、行政和司法三项权力的配置和运作问题成为近代公法学理论和实践的主题。政府作为国家这个抽象概念的具体承载者与公民分别位于权力结构中的两端，前者是国家权力的现实行使者，后者是国家权力指向的对象。然而，这种结构存在两大弊端：其一，政府并不必然能够谨慎勤勉地行使其权力，尤其是政府的组成人员依然是世俗而自利的自然人，权力在行使的过程中难免服务于私利;其二，政府并不必然能够高效便捷地行使其权力，尤其是政府层级繁多导致的信息失真、反应迟钝、决策偏差，权力运行的结果可能背离初衷。治理是对国家权力主体唯一性的一种反思和解构，更明确地说，各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节[5]。
基层司法行政工作机制在主体层面的创新，就是要在政府(司法行政系统)这个主体之外，鼓励和促进各种社会主体参与工作。《世界人权宣言》第21条宣告了人人有直接或通过自由选择的代表参与治理本国的权利，这构成人们以代议制民主之外的方式从事治理的国际人权法依据。我国《宪法》第2条明确规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这为非政府主体分享社会管理权力提供最高法律依据。宜昌市法务网格工程将中心4城区121个社区划成1110个网格，每个网格配备1名网格管理员，吸收2739名法务工作人员，储备10.8万名志愿者队伍，组建五大社会主体参与基础法务工作：(1)人民调解员，每个网格选聘1-2名义务调解员协助解决基层纠纷;(2)法律服务专业人员，每个网格确定一名法律服务专业人员为居民提供法律咨询服务;(3)法制宣传员，每个网格聘请1-2名法制宣传员针对实际情况开展普法宣传;(4)特殊群体关照员，按照1名志愿者关照5名对象的比例开展社区矫正安置帮教工作;(5)法律援助协办员，吸纳离退休政法干警、法律服务人员、法律专业在校生为社区提供法律援助服务{1}。
基层司法行政工作主体多元化具有显著的优势。第一，多主体参与能够缓解基层司法行政工作的压力。基层司法行政工作在性质上均属于具体行政行为，偏重服务，追求细节，需要政府工作人员亲力亲为。人员配备的有限编制与司法行政的繁复事务矛盾突出，例如，宜昌市夷陵区司法局所辖司法所的在岗干警一共只有30人，区财政统一聘用的社区矫正社会工作者14人，而需要管理正在社区服刑的犯罪人329人，跟踪安置帮教刑满释放和解除劳教人员760人。由网格管理员直接下访提供面对面的帮教服务，做到底数清、情况明，从而缓解政府的压力。第二，多主体参与能够改善基层官民关系。在社会转型所引发的诸多矛盾中，官民矛盾被认为是当前中国最突出的社会矛盾[6]。在传统的权力运行结构中，政府与民众始终处于管理与被管理的对立面。当律师、公证员、基层法律服务工作者、法律专业在校生等群体参与基层司法行政工作后，两个对立的极端之间有缓冲层和润滑剂，相互之间摩擦的可能性降低。意气用事、破罐破摔的非理性行为有可能为之减少，官民关系得到改善。第三，多主体参与能够间接宣传法治理念。法治理念的宣传教育是实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础性工作，也是司法行政机关的重要职能。参与基层司法行政工作的社会主体往往具备较高的法律素养，甚至接受了专业学习和培训，他们在参与的过程中将法律至上、公平正义、维护权利的法治理念进行了潜移默化的传播和普及，既服务了工作对象，又教育了社区居民。
三、在限制与开放的平衡中调配治理权力
《治理理论：一个跨学科的径路》认为，所有西方国家和非西方国家都必须做好两件工作：其一，履行国家的基本义务，如法律、宏观经济稳定、对基本服务进行投入和保护环境等;其二，利用私人和志愿部门带来的活力，不要试图成为唯一的服务提供者[7]。这要求政府在提供公共服务时，必须利用社会自身的力量来实现更有效率的社会管理。如何在政府和社会之间划定权力的边界，亦即确定哪些权力是限制的以及哪些权力可以向私人和志愿部门开放，这成为治理主体多元化之后必须面临的一个现实问题。如果权力能够在限制与开放之间达成平衡，那么就能实现荀子所谓的明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣[8]。
基层司法行政机制创新的意义在于从根本上改变司法行政系统权力边界不清、权责不明、权力真空和权力重叠的现象。治理在实践中的应用尚存在两个问题亟待厘清：一是基层司法行政权力的运行是否允许社会主体介入从政治学理论上说，管理社会的权力是国家暴力机器的表现方式之一，理应由国家机关行使，权力的恣意转让意味着渎职和腐败。然而，权力在具体行使的过程中仍可以划分为刚性权力和弹性权力两大类。刚性权力的行使必须符合某种法定形式和标准，行使权力的国家机关工作人员有使用该项权力的明确意思表示(如表明身份、宣读文书)，并且往往携带或使用特许器械(如警棍、手铐)，权力的相对方也能够明确感受到来自国家强制力的威胁。相反，弹性权力的行使并不具备上述特征，而且权力行使的方式、频率以及实施的效果均取决于国家机关工作人员的自由裁量度。因此，刚性权力属于国家机关独立行使、限制任何社会主体介入的权力，这是实现国家长治久安的保障;弹性权力属于以国家机关为主导，引导、鼓励并规制社会主体参与的权力，这是群众路线的一种表现。事实上，权力行使的二分法在政治法律生活中广泛存在。《立法法》第56条规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。在行政立法权行使的具体过程中，行政法规由签署国务院令公布(第61条)，行政法规的公布权就是刚性权力;行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见(第58条)，社会主体有权发表意见，甚至提交专家建议稿，这在事实上分享了行政立法权中的弹性权力。同样，在基层司法行政权力体系中，刚性权力范围主要包括司法行政执法检查，律师、公证、法律援助和司法鉴定的资格认定和业务管理，枪支、弹药、服装和警车管理，强制隔离戒毒等内容，这部分权力由司法行政机关独立行使;弹性权力的范围则包括人民调解、基层法律服务、普法宣传和法制教育、对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作，这部分权力可以对社会主体开放。
二是社会主体如何参与基层司法行政工作与临时自发的志愿者法律服务(如法律专业在校生于全国法制宣传日上街设摊)不同，社会主体参与治理属于基层司法行政工作的长效机制，是党和国家工作全局的重要组成部分。结合宜昌市法务网格工程的实践，本文认为，社会主体在参与治理的过程中，必须建立并落实四项机制：第一，权力授予机制。从公民依据《宪法》所享有的通过各种途径和形式管理社会事务的参与权(权利)，上升到公民或其他社会组织从事社会管理的行使权(权力)，这不是一个必然的跃迁，而需要地方政府授予治理的权力。如果没有权力授予机制，任何人可以恣意干涉基层司法行政工作，对正常的工作秩序势必造成冲击。2010年宜昌市委市政府联合发布5个相关文件，建立了法务指导中心(街道层面)-法务工作站(社区层面)-法务工作网格的组织机构，赋予各级机构相应的社会管理权力。第二，资格认定机制。参与治理的社会主体的资格条件是社会管理创新的质量保障，《宜昌市城区社区网格管理员招录培训方案》详细规定了网格管理员的招录条件、招聘程序、培训方案和招聘考试等内容，从而在身体状况、品行作风、业务素质等方面确保网格管理员的质量。律师、公证员、基层法律服务工作者、法律专业在校生等志愿者群体有相应的职业资格准入机制为保障。第三，行为规范机制。行为规范的重点在于划清刚性权力与弹性权力。宜昌市的各个法务工作站编制工作记录表，实现标牌、机构、职责、流程、制度和台帐的六统一。第四，救济配套机制。救济包括两个方面，对行使治理权力的社会主体的救济和对治理权力相对方的救济。前者可以以劳动合同的形式预设救济机制，网格管理员与所在社区签订劳动合同，按照国家法律规定参加社会保险，当网格管理员在职务行为中受伤时可以按照工伤处理，其财产损失由侵害人赔偿，社区承担补偿义务。后者所遭受的损害如果由网格管理员故意或重大过失行为造成，那就按照侵权责任进行赔偿;如果网格管理员履行了谨慎勤勉的义务，其损害就由相对方自行承担。
四、在传统与现代的互补中优化治理方式
以严密的职能系统和非人格化的权力等级为表征，官僚制是社会管理从传统走向现代最重要的机制变迁。在马克斯韦伯看来，社会管理的官僚制具有精确、迅速、明确、精通档案、连续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力[9]等等优势，从而保障社会组织效率最大化。与这种主体抽象、层级凝固和指令绝对的管理模式相比，治理通过对权力的拆解、对中心的排斥和对整体的解构，使其蒙上后现代的面纱，构成对官僚制釜底抽薪式的批判。这种理论模型使社会管理的视角从宏大叙事重新回归边缘的传统智慧，因而，在基层司法行政工作机制创新的过程中，有必要重新审视和挖掘前现代社会管理模式中的边缘叙事，并使之与现代手段相互补充。
我国传统文化向来尊重并保护社会的人情关系，律法及其程序并非文明之最高体现，仅仅是不得已而为之，因此无论出于何种理由，动用国家政治权威解决民事纠纷既非君子之举，又为邻里诟病。在这种文化背景下，调解制度具有极大的存在空间，并逐步生成民间调解(宗族、乡里、邻里)-发回调解(官府在受理案件后发回亲族商议)-官府调解的模式。如果不结合民间的调解制度来考虑，官方的中国法制是无法理解的。也许传统中国和现代西方在司法制度上的最显著区别就在于前者对民间调解制度的极大依赖[10]。基层司法行政工作机制的创新可以最大限度地引入社会调解和行政调解。从纠纷性质上看，基层矛盾以普通民事案件(如邻里矛盾)、涉及群体性纠纷案件(如物业纠纷)、改革过程中的利益配置不公案件(如拆迁补偿)为主，这些纠纷或者标的数额不大，或者不太适合作简单法律评价。从运行成本上看，社会调解无程序之严格、无场域之局限、无费用之缴纳，有利于节约社会成本和提高矛盾化解的效率。从调解的结果看，既理顺了社区居民的人情关系，又在基层预防事态扩大，还能够对周边群体起到教育作用。宜昌市法务网格工程在每个网格中配设1-2名义务调解员，实现现场调解、就地解决，调解成功率达到98%，成效显著。
领导下访是我国政权建设和社会管理的一种传统方式。自周天子分封诸侯以来，皇帝巡幸疆域、考察民风、勉励军士成为惯例。在革命根据地时期，除了携卷下乡、就地审判的马锡五审判方式之外，党政领导与普通民众一起生活、劳动、娱乐，随时了解基层的社会状况。伴随着经济社会的不断发展，社会管理的对象趋于复杂，事件个性突出，粗线条和一刀切的做法难以奏效。在现阶段，领导干部必须深入基层、深入群众，特别是要到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到工作推不开的地方去，同那里的干部和群众一道，努力排忧解难，化解矛盾，打开工作局面[11]。领导下基层直接接访群众的方式虽然比信息加工、书面汇报费时费力，但在解决非常规问题时有着无可替代的作用。就基层司法行政工作而言，除了依靠社会力量以外，司法局和司法所的负责人有必要亲临现场问政于民、问需于民、问计于民，真实掌握群众的法律需求，才能有效保障群众权益。
邻里守望是农业社会行之有效的治安管理和应急互助措施。城市化造成邻里关系的疏远和冷漠，既不利于及时发现火灾、伤病、盗窃等紧急事件，又容易导致邻里间的积怨。个体的抽象化导致邻里守望在现代社会中的隐退，被符号化的个体在从事社会活动时关注的焦点是能够被宏大叙事所认可的法律行为，而忽视那些法律不予调整的事实行为。其根本的原因在于人际连接的枢纽发生变化。传统社会流动性弱，以地缘为连接枢纽，地理位置越近关系越紧密，所谓远亲不如近邻;现代社会流动性强，以官僚制为连接枢纽，人际关系必须依托某个正式的结构才能顺利发展。宜昌市法务网格工程有望成为恢复邻里守望的一个正式结构。网格本身成为一种新的地缘结构，法律服务、人民调解、社区矫正、法制宣传等基层司法行政工作以网格为最小单位展开，使得网格内的居民获得接触交流的机会，网格管理员成为居民联系的中介者，起到信息流动和情感传递的作用。
传统的社会管理方式需要与信息化的管理手段进行嫁接，从而实现管理服务现代化。网格管理员承担信息收集的职能，负责采集网格居民的八字段信息，包括姓名、性别、身份证号、就业情况、家庭成员、社会关系、生育情况和劳动保障，通过统一配发的3G无线信息采集终端社区e通，直接上传到全市人口基础信息系统。该信息系统建立以来，公安机关通过关联比对，发现并抓获在逃人员87人，人力资源与社会保障机关核对和纠正了143例死亡人员领取养老保险金的问题，消防应急指挥系统据此全面掌握事发地点受困人员详情，中心城区人大换届选举2天完成60万选民登记。以信息化的动态跟踪结合社会调解、领导下访和邻里守望，基层司法行政工作将与整个社会管理体系进行对接，实现基层社会的安定有序。
治理在自身的发展过程中既承认政府的作用，又强调社会的中心，这为基层司法行政工作提供一个学理上的支撑，以此为视角，宜昌市法务网格工程是基层司法行政工作机制创新的成功样本。随着社会管理机制创新的深化，尚有一些实践问题需要解决：其一，网格管理员的监管问题。网格管理员所行使的治理权力部分涵盖民政、人社、司法、卫生等行政部门的传统职权，而其性质只是在劳动合同上进行记载，因此对其行为有必要加以监管。其二，居民信息的保管问题。信息平台的建立在打击犯罪、消防管理、社会保险等领域发挥积极作用，但同时带来一个隐私权的保护问题，不少居民并不愿意公开家庭里的刑满释放人员或精神病人，因此在收集利用信息的过程中有必要加以保密。其三，法律保障的配套问题。宜昌市法务网格工程是在市委市政府发布的文件中进行试点，对其成果需要通过更高位阶的立法机关予以确认和规范。这些问题都需要在实践过程中逐步显现，逐一解决，最终在民情与法理的兼顾中实现社会治理。
[参考文献]
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篇二 《 城乡统筹中的农村基层司法行政服务模式创新 》
摘要：农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增，农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显，给传统农村基层司法行政管理模式带来了许多新的问题和挑战。因此，应改变原有管理观念、管理体制及管理方式，促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式转变。当前，可以村(居)自治组织为依托，通过搭建村(居)一级工作平台，吸纳、整合多方力量，促使农村基层司法行政机构将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到最基层的村、组和社区，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系。为此，需要重点研究和解决农村基层司法行政机构的职能延伸范围以及村(居)法务组织的职能内容、自治性质、资金支持等问题，从而保障农村基层司法行政服务模式创新的合法性，促进村(居)法务组织在承接农村基层司法行政服务职能的轨道上实现自身的独特性、独立性、延续性。
关键词：城乡统筹;基层司法行政;职能延伸;法务前沿工程;村(居)法务工作站
中图分类号：D926.1 文献标识码：A文章编号：1003-854X(2012)04-0131-06
农村社会是中国社会的基础，社会管理的重点在基层、在农村。当前，在推进城乡统筹的背景下，农村不仅是社会管理的重点，也是整个社会建设的重点。面对转型期农村社会关系复杂化、矛盾多样化的新形势，如何改革传统的矛盾疏导机制、构建新型的社会稳定机制，是农村社会管理的新课题。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第一次以党的文献的形式确定了司法行政工作服务农村改革发展的重大任务，既给基层司法行政带来了极为广阔的法律服务市场，也带来了化解农村社会新型矛盾纠纷的现实挑战，更带来了如何推进农村民主法治建设的新任务和新要求。本研究通过分析湖北罗田农村社会变迁和基层司法行政所面临的问题，以全县创建实施的法务前沿工程为介入视角，探讨在城乡一体化发展背景下农村基层司法行政工作机制的变化，以促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式的转变。
一、农村基层司法行政服务模式创新的动机和背景
政府创新是社会经济发展的必然要求，地方发展是地方政府创新宏观而持久的背景。① 目前，湖北罗田农村社会结构和管理模式正在发生两个突出的变化，一是农村基层政府和广大农民群众遇到的
* 本文系2012年教育部人文社会科学研究一般项目乡镇治理中的政府与民众良性互动机制建构研究(项目编号：12YJA710016)、2008年国家社会科学基金重大项目健全农村民主管理制度对策研究(项目编号：08ZD028)的成果。
法律问题与日俱增，二是农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显。这两个变化不仅使传统的农村矛盾疏导和纠纷解决机制遭到破坏，而且使传统的农村基层司法行政管理模式受到挑战。
1. 日益凸现的职能弱化对农村基层司法行政的挑战
我国司法行政体系中，街道、乡镇司法所是最基层的组织机构，担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作、直接面向广大群众提供法律服务和法律保障的重要职能。乡镇司法所是司法行政工作面向农村基层、服务农民群众的重要渠道和前沿阵地，无论是与刑罚执行、劳动教养有关的社区矫正、安置帮教，还是人民调解、法律服务、法律援助、依法治理、法制宣传等工作，都与维护农村基层的社会稳定息息相关。
但在当前，乡镇司法所的职能弱化问题日益凸显，成为制约农村基层司法行政工作进一步发展的重要瓶颈。以罗田为例，全县7 个镇5 个乡，每个乡镇司法所不到2名工作人员，却担负着几十个村(居)的法制宣传、法律保障和法律服务工作。比如，凤山镇司法所有助理员2 名，但有社区矫正对象24 人、刑释解教人员68 人，单靠司法所自己来管，只能完成摸底排查、数据统计工作。同时，在实际工作中，绝大部分乡镇党委、政府都是把乡镇司法所当作自己的内设机构，把司法助理员当作乡镇的行政人员或事业单位的工作人员来使用的。通常是，乡镇司法所的助理员除了承担法务职能工作以外，还要同乡镇干部一样承担行政包点、计划生育、殡葬改革等其他乡镇工作，同时还要身兼数职，如综治办副主任、信访办副主任等，完成乡镇党委、政府交办的其他工作任务。
由于长期负重工作，乡镇司法所只能疲于应付、顾此失彼，这样不仅严重影响了业务工作的正常开展，制约了农村司法行政事业的发展，而且导致农村干群对乡镇司法所的满意度逐渐降低，其基础地位被动摇，开始面临被边缘化的窘境。对此，司法部部长吴爱英曾经在全国基层司法行政工作会议上强调：基层是司法行政工作的基础。加强司法行政基层建设，直接影响和决定着司法行政工作的全局。基层稳则全局稳，基层活则全局活，基层强则全局兴。②
2. 农村社会结构变化引发的农村社会管理问题
农村社会管理是一项复杂的系统工程。建构与农村社会阶段变化相适应的社会管理机制是农村社会发展的必然要求。当前既是农村群众得到实惠最多的时期，也是农村社会矛盾和问题相对较多的时期。③ 原有的农村社会管理模式已难以适应，农村社会矛盾的对抗性，尤其是利益受损农民对基层干部或者政府的对抗和抵制程度正日益加剧，从而深刻影响到农村社会秩序的维持。④
特别是，伴随农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增、法律服务需求量越来越大，农村法律服务的资源匮乏与供给不足问题日益凸显。比如，在罗田县，近年来随着县域经济的发展和农村普法工作的深入，农民的维权意识逐渐增强，农村的利益冲突显著增加，并且矛盾纠纷逐渐由原来的村民之间、村民与集体之间扩展到村民与社会之间，宅基地纠纷、经济合同纠纷、产权纠纷、经营活动纠纷等不断涌现，呈现出主体多元化、内容复杂化、调处疑难化等特点。如何从综合性、持续性和动态性的特点出发，优化农村基层司法行政资源配置，满足农村基层政府和广大农民群众的法律服务需求，是摆在农村基层司法行政机关面前的一个亟待解决的新课题。
作为农村社会管理工作的直接参与者，基层司法行政机关不仅要突出矛盾调解和特殊人群管理工作，还要进一步整合职能，发挥教育、服务、援助功能，为农村社会管理创新提供有力的服务保障。当前，涉及农民切身利益的民生问题日益增多，在处理纷繁复杂的农村社会矛盾中，公检法等部门打击、惩治的硬职能遭遇重重阻力，而注重预防、教育、感化作用的司法行政软手段能够取得良好的社会效果。因此，充分发挥农村基层司法行政的职能优势，凸显农村基层司法行政工作在创新农村社会管理与构建农村和谐社会中的作为和地位，对于整个司法行政事业的改革与发展具有十分重要的意义。
二、农村基层司法行政服务模式创新的价值与目标
政府创新的目标是积极回应公共需求，改善生活质量，提高政府公信度。⑤ 罗田法务前沿工程以村(居)自治组织为依托，整合乡镇司法所干警、村(居)干部、社会志愿者和其他社会力量，在村(居)一级搭建法务前沿工作站，使司法行政机关将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到村、组和社区。这一农村基层司法行政服务模式的创新，呈现出以下几个维度的价值与目标：
1. 优化司法行政职能
优化职权配置是目前司法体制改革内容的最大亮点。农村基层司法行政服务模式创新，首先要重新定位农村基层司法行政机构的职能，解决该管什么和不该管什么的问题。其关键是科学划分基层政府、司法行政机构、村民自治组织的职责内容，避免乡镇司法所成为乡镇政府的内设机构，同时防止村(居)法务组织成为乡镇司法所的延伸机构。其次，要将农村基层司法行政工作的目标定位于满足广大农民群众最基本、最重要、最突出的法律需求，集中有限的资金和力量着重解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。同时，还要改进提供法律服务的方式，充分利用社会和民间的力量以及多方面的积极性，通过政府主导、社会运作、村民互助等多种途径，解决农村基层司法行政机构该管的事情和如何管好的问题。
2. 行动主体多元化
公共治理理论认为，多元化的治理主体之间相互依赖、相互作用和平等协商，表现在运行机制上，最终必然形成一种自主自治的网络。⑥ 这一网络要求各种治理主体依靠各自的优势和资源，通过对话来增进理解，最终建立一种公共事务的管理联合体。农村基层司法行政机构的职能履行同样也需要社会组织的介入和配合，以应对社会转型过程中政府和市场失灵所引起的问题。特别是，在农村工作中，相当多的矛盾纠纷涉及不同的部门或单位，单靠乡镇司法所干警和人民调解员的力量很难从根本上解决问题，这就不仅需要整合人民调解、律师、公证、基层法律服务、司法鉴定等力量，还要加强与公安、法院、检察院、信访及有关行政事业单位、行业协会的联动，并同农村社会组织、村民自治组织开展合作，推动法律服务化解、人民调解与司法调解、行政调解联动，构成农村矛盾纠纷调解的联动体系。
3. 农村社区成员参与
现代社会管理绝不可能单独依靠政府来完成。为此，党的十七大强调，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在此意义上讲，社会管理是一种大管理，它与社会治理紧密相联，应促进政府管理功能与社会治理机制有机融合，加快形成政府、社会、企业、公民共同治理的大格局。⑦ 因此，农村基层司法行政机构在面对农村社区及农民群众履行职能和提供服务的过程中，不仅要切实发挥自身的主导作用，而且要组织动员社会力量、社区成员积极参与，努力实现组织形式的多样化和服务主体的多元化。在这一过程中，农村社区成员的参与是社区成员主体地位的体现，社区成员不再是被动的被管理、被服务的对象，而是主动的参与管理、提供服务的主体。农村社区成员的广泛参与，不仅可以保证农村基层司法行政服务决策的科学性和可行性，还有助于增加决策的社会可接受性。
三、农村基层司法行政服务模式创新的结构与功能
地方政府创新并非都是实质性的内容创新。很多情况下，创新很可能就是对做事方式的调整与改进，通过结合、组合、联系，实现多项工作、任务、程序的协同运作，解决以往单打一所不能解决的问题。⑧ 正是在这个层面，罗田法务前沿工程通过搭建村(居)一级法务工作平台和吸纳、整合多方力量，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系，促使农村基层司法行政机构的职能得到了更加充分的发挥。
1. 农村基层司法行政服务模式创新的结构
自2008年初开始在河铺、匡河、白庙河三个乡镇试点至今，罗田法务前沿工程已经形成比较规范的运作模式，构建起县、乡(镇)、村(居)三级司法行政的服务网络，实现了组织建设网络化、参与力量社会化、服务触角系统化的工作机制。具体来讲：
第一，明确组织领导和奖惩政策。县、乡党委政府均成立了以分管领导为组长的法务前沿工程领导小组，将法务前沿工程纳入乡镇年度目标考核的重要内容，纳入全县社会治安综合治理目标管理责任书的考核内容，同时纳入乡(镇)、村(居)干部与工资挂钩的绩效考核内容，与综治工作同布置、同检查、同考核、同奖惩。
第二，司法行政机关组织实施。基层司法行政机关指导村(居)级法务前沿工作站的制度建设和业务建设，建立规范的工作制度和工作程序;开展拉网式的整村培训活动，培训村(居)法务前沿工作站工作人员和社会志愿者;指导村(居)民依法建制，以制治村(居);指导一般性纠纷的调处工作，参与重大疑难纠纷的调解，确保矛盾纠纷及时妥善地得到预防和化解;培育法务前沿工程工作典型，总结推广先进经验。
第三，村级工作阵地具体开展。村(居)级法务前沿工作站开展矛盾纠纷排查调处;开展法律进农户活动，组织村民学习法律法规和国家政策;帮教本村(居)刑满释放人员，协助解决工作生活实际问题;协助监管本村(居)矫正对象，及时反馈活动情况;帮助本村(居)外出务工人员联系法律服务人员解决涉法问题，维护农民工合法权益;帮助村(居)民联系公证服务;为经济困难的村(居)民联系法律援助服务;定期上报工作进展情况。
第四，相关部门之间协调联动。如法院加强社区矫正和审前社会调查工作的衔接，提高人民调解协议的采信率;检察院加大对社区矫正工作的监督力度，确保矫正质量;公安局加强对社区矫正对象的帮教监管工作;民政部门积极解决社区矫正和安置帮教对象生活中的实际困难;劳动保障部门积极为没有自谋职业能力的矫正、帮教对象提供职业技能培训机会，并指导就业;宣传部门加强信息沟通和反馈，大力推广工作典型，创造良好的舆论氛围和社会环境;县政法委每季度召开联席会议，了解工作情况，加强跟踪督办，促进部门联动。
2. 农村基层司法行政服务模式创新的功能
罗田法务前沿工程把基层司法行政机构的职能向社区、村(居)下移，依托村(居)组织开展司法行政工作，促进司法行政机构的职能与村民自治组织的职能相结合，成为服务农村社会管理的新抓手。目前，这一新型服务模式的功能主要包括：
第一，延伸司法行政职能。法务前沿工程依托村(居)组织开展工作，克服了乡镇司法所人力不足这一缺陷，实现了司法所职能的延伸。村(居)委会建立了法务前沿工作站，相当于拥有了一个专属于自己的小司法所，而司法干警的参与和业务指导则保证了整个工作的专业性和权威性。
第二，整合法律服务资源。法务前沿工程有效整合、调动村(居)委会和农民群众等社会力量，聘任中心户长、无职党员、退休干部、乡村教师、德高望重的老人和为群众热心服务的老板等本地精英、社会贤达为志愿者，对他们进行业务培训。这些志愿者的群众身份和在群众中的威望，使他们在开展群众工作时发挥了其他人很难替代的特殊作用，成为维护农村基层社会稳定的一支重要力量。
第三，搭建部门联动平台。法务前沿工程联动县直各职能部门、各乡(镇)村(居)，建立了一加多的跨部门协调工作模式。特别是在解决土地问题、拆迁补偿问题、经济纠纷问题、农民工追讨工资问题等复杂的矛盾纠纷的过程中，法务前沿工程通过推动部门、单位之间相互协调、共同出力，改变了传统的各司其职的局面，加强了部门、单位之间的合作与联系，成为实现上下贯通、左右协调工作网络体系中的一个重要平台。
第四，畅通群众诉求渠道。法务前沿工程促进了乡镇司法所同村(居)组织的联系，能够及时了解和掌握重大社情民意和纠纷隐患，从源头上预防和化解各类矛盾纠纷。特别是，乡镇司法所利用自身独有的专业性、权威性和相对独立性，通过协商谈判的调解方式实现定纷止争，或者通过引导当事人走诉讼渠道解决纠纷，变堵为疏，实现了矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。
四、农村基层司法行政服务模式创新的边界与限度
政府创新作为一项复杂的系统工程，需要各种配套措施、制度的支持，以完善创新内容并解决创新过程中出现的各种问题。罗田法务前沿工程作为中部地区的一种地方政府创新，本身也具有局部性、局限性的特点，并带有缺乏规律性和持续性的弱点。为此，今后一方面要倡导有规划的创新，将法务前沿工程导向合乎规律的通道上来，另一方面要强化持续性创新，将法务前沿工程变为持续不断的行为模式。而在当前则需要重点研究和解决法务前沿工程实践中已经或即将凸现出来的障碍和问题，及时厘定农村基层司法行政服务模式创新的边界与限度。
1. 合理界定农村基层司法行政机构的职能延伸范围，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上具备自身的合法性
司法行政职能的延伸是有限度的，同时又是应当受到有效规制的。法务前沿工程这一迎合现实需求的职能延伸行为并没有直接充分的法律根据和严格的程序规则，因而对于如何延伸职能要把握好度，慎重对待，严格管理。特别是当基层司法行政机构将主要精力花在对村(居)一级法务前沿工作站的管理、指导、协调等方面，并使自身的工作融入当地党委、政府的中心工作之时，实际上其地位就从直接服务者更多地变成了间接管理者。这时，可能会出现司法部所严禁的超越职权、参与非职务活动的问题，如直接参与联合执法、征地拆迁、招商引资、村镇建设等。而超越法定职权、承担非本职任务，不仅涉及是否侵犯其他部门职权的问题，还涉及国家宝贵的司法行政资源能否承受额外工作量的问题。如果足够保证履行额外任务的需要，则说明按职能延伸、分工所配置的资源数量不尽合理，有节约的必要和空间;如果没有多余资源可供额外工作的需要，则会使司法行政工作缺乏正常的保障。由此，农村基层司法行政机构的服务模式创新必须首先落实宪法和法律规定，准确理解并正确实践延伸职能，把握好行使职权的边界和限度，依法有所为、有所不为、为所当为，使基层司法行政工作专一化、专业化、专门化，避免因围绕农村基层党政中心工作而削弱自身应尽的公共服务职能。其次，要把握基层司法行政权的基层性、保障性和服务性特点，禁止以基层司法行政权代替或者干扰其他国家权力、社区自治权利的正常行使。最后，要尽快出台相关的政策指导意见，引导基层司法行政机关和工作人员既坚持把化解农村社会矛盾的价值追求贯彻到执法办案的各个环节，又坚持在法定授权之内做好职能延伸工作;并且，出台相应的工作规范和禁止性规定，防止在职能延伸过程中可能出现的滥用职权的违法现象;同时，及时全面地掌握实施情况，总结经验教训，把总体部署与分类指导结合起来，积极稳妥地推进。
2. 准确把握村(居)法务前沿工作站的触角职能，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上凸显自身的独特性
赋予部门或组织职能必须以其能够胜任为前提。面对当前政府各个部门层层下移到村(居)的一系列农村社区服务工作，法务前沿工程规定的村(居)法务前沿工作站的法务职能不仅超出了村(居)干部的能力范围，同时也对志愿者的能力和素质提出了非常高的要求。司法行政工作特别是法律服务、适用是一项专业性很强的工作，而乡镇司法所仅通过每月一次的法律政策知识、纠纷调解技巧等业务培训，很难保证培养出村里真正懂法用法的法律明白人。所以，倚重于村(居)法务工作站把矛盾纠纷化解在村里，完成小事不出组、大事不出村、矛盾不上交的依法治村目标，全然不顾解决过程是否以事实为依据、以法律为准绳，极有可能造就一个个民间法与国家法、乡土共同体与国家共同体相脱节的无法无天的土围子。在我们看来，将村(居)法务前沿工作站的职能边界定位于农村基层司法行政的触角可能更为合理，这不仅能充分发挥其在社区地缘、法务资源方面的优势，给村民提供法律服务方面的信息和帮助，同时还能广泛搜集村居民情，第一时间掌握矛盾纠纷情况并及时报告，使农村基层司法行政机关多了一个纠纷苗头的探测器、矛盾冲突的减压阀、社会动态的预警仪。当发现矛盾纠纷时，工作站的成员都有义务第一时间介入，稳定事态的发展，至于要达成怎样的协议以及接受调解还是诉诸法律则应该全凭当事人的意愿。只有这样，才能明晰乡村司法行政服务网络之间的内部关系，简化并凸显村(居)法务前沿工作站的独特职能地位。当然，与其配套，欲进一步改革和完善农村基层司法行政服务体系，还需要根据服务需求、服务产品性质等加以分类，建构多元化的农村法律服务主体和运行机制。比如，必须由农村基层司法行政部门承担的法律服务职能，不宜一般地推向社会、推向村(居)，少量的法律服务需要通过养人才能养事，更多的法律服务可以采取购买方式，即养事不养人，将竞争机制引入农村法律服务，以保证服务主体能够提供价廉质优的服务产品。
3. 科学定位村(居)法务前沿工作站的自治性质，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上保持自身的独立性
理性化社会的组织建构是自组织过程，这是个人参与公共事务必要的组织基础。农村基层司法行政开展服务进社区，同样需要农民的合作和参与，而农民的合作和参与也需要组织，但组织一定要是农民的自愿行为，否则，单纯以外部力量推动或强制农民合作、参与，结果往往是农民一切听命于上，会大大弱化农民之间的有机联系和自我整合能力。⑨ 从这个角度来看，罗田全县412个村庄、社区全部要求统一建立法务前沿工作站，所有的法务前沿工作站必须全部适用统一的软硬件建设标准等，无疑显示出一种外部力量对农村社会的强力整合。这种自上而下推进的设置方式和严格的工作责任制，使得村(居)法务前沿工作站体现出一定程度的官办或半官办色彩，实际工作中很容易产生以下后果：一是缺乏内在力量的支撑，持续性不强;二是强迫命令和一刀切;三是组织成本高，效率递减;四是在组织农民的过程中造成农民主体性的失落。在我们看来，作为农村基层社会自治的一种载体，以村(居)自治组织为依托，以村(居)干部、社会志愿者和其他社会力量为主体的村(居)法务前沿工作站，应该根据各村庄村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的目标来设立。首先，应确立需设即设，不需设则不设的原则，设还是不设由村民会议或村民代表会议自主决定。因为法律服务的专业人才不可能在每个村都能落实，而对专业法务人才的服务需求也不一定在每个村都存在。同时，村(居)法务前沿工作站作为一种社会自治载体，其在日常管理方面应具有更多的开放性，基层司法行政机构应仅限于提供基本的原则和制度框架，而不应规定得过多过细，严重捆缚村(居)法务前沿工作站的创新空间和行动能力。在此意义上，我们认为，农村基层司法行政的服务模式创新，不应该只是简单地保存或设立机构，或是组织农民开展一些法务活动。更需做到的是，尊重社会自治的自身规律和发展需求，建构起充分体现农民主体地位、适应社会主义新农村建设需要的，上下贯通、城乡一体的新型基层司法行政机构服务平台，并在这一平台上实现自上而下的国家管理与农村社会的自我管理的有效衔接与良性互动。
4. 有效保障村(居)法务前沿工作站的资金支持，使其在发挥基层司法行政服务职能的轨道上实现自身的延续性
社区是社会的基本单元，是基层党委政府加强社会管理、提供公共服务的基础平台。新农村建设中，伴随着政府管理重心的下移，许多部门都提出了本部门业务工作进农村社区的要求。但多数部门不是把服务送进社区，而只是简单地把机构设到社区、把任务交给社区，相应的职权和经费却没有给社区，并习惯性地将农村社区理事会、村民委员会当成本部门的下属单位，再次造成上面千条线，下面一根针的局面。在基层司法行政服务模式创新的过程中，法务前沿工程同样也是较多地关注基层司法行政机关自身的基础建设、硬件配置、交通工具、现代化办公设施等方面的投入，而对于位居第一线的村(居)法务前沿工作站则关心不够、投入较少。特别是，有些基层司法行政部门对职能延伸缺乏正确的认识，把法律服务进村(居)误作为各项工作给村(居)，增加了村(居)治理的负担，加重了村(居)法务前沿工作站的行政化倾向，致使其自治功能未能得到有效发挥。不可否认，村(居)法务前沿工作站与社区居民联系紧密，在开展群众性、社会性工作方面有其自身优势，有必要协助基层司法行政部门开展相应工作，但如果要持续性、长远性地开展互助与合作，则应当实行权随责走，费随事转，做到责权利配套到位。为此，需要进一步做好两个方面：一是属于村(居)法务前沿工作站自治范围的工作，基层司法行政部门要搞好服务，加强指导，更好发挥村(居)法务前沿工作站的自治功能;二是属于基层司法行政部门自己的工作，如需要村(居)法务前沿工作站协助，则应该实行准入制度。目前江苏、浙江、重庆、天津、湖南、云南等地在城市社区建设中已经建立并开始实行社区工作准入制，即除法律、法规和政策明确规定应由社区承担的工作以外，区、镇(街)级各部门的相关组织机构、工作任务等要进入社区，均须经社区建设领导小组审核批准;对确实需要社区协助完成的工作任务，应明确工作内容、对象、权限、时限和拨付的经费，按照费随事转的原则，根据交办工作量的大小、难易程度、所需人员多少以及时间长短，由交办部门给予社区相应的工作经费或补贴。在法务前沿工程实践中实行准入制，对于实现基层政府统筹安排、基层司法行政部门依法指导、村(居)法务前沿工作站依法自治三者之间的良性互动具有一定的积极作用，符合目前新型的农村基层司法行政服务体系的基本要求。
注释：
① 杨雪冬：《地方政府创新形式与特点》，《学习时报》2008年1月28日，第6版。
② 吴爱英：《大力加强司法行政基层建设 为党和国家工作大局服务》，《人民调解》2005年第10期。
③ 农民日报编辑部：《构建农村和谐社会的基础性工程》，《农民日报》2011年3月25日，第1版。
④ 唐鸣、张丽琴：《农村社会稳定研究：共识与分歧、局限与进路》，《社会主义研究》2012年第1期。
⑤ 陈雪莲：《国外政府创新的研究与实践》，《国家行政学院学报》2010年第1期。
⑥ 沈荣华、周义程：《善治理论与我国政府改革的有限性导向》，《理论探讨》2003年第5期。
⑦ 张子良：《社会管理如何实现大管理》，《解放日报》2011年4月12日，第6版。
⑧ 吴建南、马亮等：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效》，《管理世界》2007年第8期。
⑨ 徐勇：《如何认识当今的农民、农民合作与农民组织》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2007年第1期。
篇三 《 基层司法行政干部队伍建设中存在的问题及对策 》
【摘要】基层司法行政干部队伍是维护社会和谐与稳定、推进基层民主法制建设的重要力量。目前，基层司法行政干部队伍在专业素质、精神状态、队伍稳定、人才结构等方面存在突出问题，应通过强化学习锻炼，解决素质不高问题;推动人才流动，解决活力不足问题;加强人才引进，解决人才短缺问题。
【关键词】基层司法行政干部队伍，问题，对策
一、基层司法行政干部队伍建设中存在的突出问题
随着我国经济社会的不断发展与进步，基层司法行政干部队伍也呈不断壮大之势，干警的政治思想素质和业务能力也得到了较大提高，工作作风明显改善。但与新形势对司法行政工作提出的新要求相比，基层司法行政干部队伍总体素质有待于进一步提高。
(一)队伍的专业素质有待于进一步提高。司法行政机关要求基层行政干部队伍必须是一支法律专业知识渊博、对各种法律法规掌握和运用比较透彻的队伍。然而，长期以来，司法行政干部队伍普遍存在法律专业人才缺乏的问题。同时，司法行政系统教育培训机制不健全，专门针对司法行政干部队伍的培训机构和专用培训教材缺乏，每年针对基层司法所人员的机会少、时间短、针对性差，工作人员能力素质与司法行政业务发展的需要有较大差距。
(二)队伍的精神状态有待于进一步调整。一方面，相对公、检、法等政法机关而言，司法行政队伍地位低、职能弱，司法行政各项职能靠的大多是嘴功、腿功和磨功，本身没有一项强制职能，导致工作难以开展，工作人员积极性受挫。另一方面，基层法院司法行政工作，具有服务性、琐碎性、复杂性的特点，而目前从事司法行政工作的，有的从审判岗位转过来的，具有法官职务，处于非审判岗位上，认为自己是大材小用，工作积极性受挫。而且基层司法行政工作累、条件苦、提拔慢，因此，有些基层司法行政干部心理产生失衡，甚至产生自卑心理，不愿意到基层司法行政部门工作，同时由于司法行政工作相对枯燥，基层司法行政人员长久做这样的工作，就容易产生厌烦情绪，工作也就缺乏干劲，没有热情。
(三)队伍的稳定性有待于进一步加强。司法行政工作涉及到法院的方方面面，包括人事管理、财务管理、纪检监察、文件上传下达、计生、宣传调研、后勤等各方面，直接关系到整个法院工作能否正常运转。司法行政人员是依法行使法院行政权，为审判机关工作服务的政工、综合、行政事务管理的工作人员，都需要一定的知识、才能和经验才能做好。而有的法院对这些工作不太重视，采取由审判人员轮岗或顶岗的方法，当某个人熟悉了行政工作流程后，又有可能从事审判岗位的工作，而接任者则又需从头学起，这就造成司法行政队伍不稳定。
(四)队伍的人才结构有待于进一步优化。由于审判、执行工作是法院工作的重点，所以，精兵干将都安排在业务部门，而老弱病残则留在了基层行政司法部门。这与基层法院行政工作综合事务多、杂、繁等要求是不相适应的。
从现实情况看，基层行政司法工作具有很强的专业性和政治性，同样要求司法行政干部队伍能力强、素质高、业务精。但不少基层法院的司法行政干部长期以来都是由法律专业或其他外聘人员进行轮岗或顶岗的，半路出家的多，专门培养的少。同时，基层法院分管领导财务管理等方面的专业知识也相对缺乏，导致监管不力，财务混乱，甚至出现严重的经济问题。所以，基层司法机关既缺乏专业性人才，又缺乏既懂审判业务、又精通本职业务的复合型人才。
二、加强基层司法行政干部队伍建设的对策
(一)强化学习锻炼，解决素质不高问题。基层司法行政干部的素质，概括地讲，不外乎两个方面：德与才。
德才兼备是基层司法行政干部必备的素质，当前要突出抓好以下几方面的工作：一是加强政治理论学习，提升思想道德素质。要克服重业务、轻政治、一手硬、一手软的现象，加强政治学习的组织领导。要制定学习计划，落实学习制度，采取丰富多彩的学习形式，提高干部的理论水平。二是加强实践锻炼，提升创新能力。在实践中锻炼干部是我们党培养干部的一条主要途径。要尽力做到放心、放手、放权，增强干部敢闯、敢试的意识，让每个干部大胆地去工作、去实践、去创造。三是强化业务培训，提升业务素质。要鼓励、支持在职人员参加学历教育和各种业余学习，通过继续教育，实现工作学习化、学习工作化。要有计划地组织和参加学习各级司法机关举办的业务培训，加大对广大司法行政干部新知识、新技能、新业务的培训力度，全面提高队伍的整体素质和岗位技能。同时，要转变培训模式。尽快建立符合在职干部培训特点的培训模式，在培训内容上由重知识传授转向知识传授和技能训练并举，重点提高能力;在培训方式上由课堂讲授的单向灌输式为主转向综合运用模拟演练、分组讨论等多向互动式为主，让干部在广泛参与中开发自身潜能，提高履行岗位职责的能力，增强培训实效性。
(二)推动人才流动，解决活力不足问题。受人员编制限制和地方性政策的影响，司法行政公务员队伍，派不进，调不出，流动慢，形成一潭死水，工作不足。为此，一要根据有关交流、轮岗的规定，制定交流、轮岗的程序规则，实现交流、轮岗的制度化，实现机关各科室与司法所之间、司法所与司法所之间、机关各科室之间干警轮岗。二要健全奖勤罚懒、奖优罚劣的竞争激励机制和监督机制，规范工作行为和工作程序。三要通过竞争上岗、双向选择等措施，优化科、室、所的人员配置，选好配强机关中层干部和司法所长，力求达到最佳组合，提高工作效率。
实行优化组合，能者上，庸者下，优胜劣汰。四要善干部考核机制，建立干警工作绩效评价体系，特别是要加强平时考核，建立健全规范化的考核指标体系，把德、能、勤、绩、廉等五个方面指标尽可能细化、量化，使干警考核工作能准确反映干警的真实面貌，并坚持考评结果与晋职晋级相结合。五要与上级司法局衔接，推动更大范围的轮岗交流，比如，组织县(市、区)司法局机关干警和司法所干警到上级司法局挂职锻炼，到其他县(市、区)司法局轮岗、交流任职，在此过程中开阔视野，增长才干。
(三)加强人才引进，解决人才短缺问题。人才短缺是基层司法部门存在的普遍问题，必须加大人才引进力度。在自然减员编制空缺或是条件允许增加编制的情况下，可考虑通过公招或者选调的形式，招入具有法律本科专业知识的人才进入司法行政队伍，输入新鲜血液，解决人员老化、青黄不接的问题。同时，还要立足于司法行政事业的长远发展，面向社会广泛招揽专业人才。为此，在充实人员时，要招收一定比例的专业人才，专门从事社区矫正和法律援助工作，以适应基层司法行政工作发展的需要。
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